Nový zákon o sociálně-právní ochraně dětí - část první (§ 1 - § 9)

Sociálně-právní ochrana dítěte je podle § 1 zákona o sociálně-právní ochraně dětí (dále jen zákon o SPO) chápána jako ochrana práva dítěte na zajištění práva na život, jeho příznivý vývoj, na rodičovskou péči a život v rodině, na identitu dítěte, svobodu myšlení, svědomí a náboženství, na vzdělání, zaměstnání, zahrnuje také ochranu dítěte před jakýmkoliv tělesným či duševním násilím, zanedbáváním, zneužíváním nebo vykořisťováním. Ochrana dítěte, která je širším pojmem než sociálně-právní ochrana, tak zahrnuje ochranu rozsáhlého souboru práv a oprávněných zájmů dítěte, a je proto upravena v různých právních odvětvích a v právních předpisech různé právní síly. Z této skutečnosti je zřejmé, že právní úpravu ochrany dítěte nelze zahrnout do jediného právního předpisu.

Rodina – přirozené prostředí

Sociálně-právní ochrana tak určuje vztah demokratického státu a jeho orgánů k rodině a k výkonu rodičovské zodpovědnosti. Deklarace práv dítěte, přijatá VS OSN 20. listopadu 1959 a Úmluva o právech dítěte přijatá v roce 1989 deklarují rodinu jako základní jednotku společnosti a přirozené prostředí pro růst a blaho všech svých členů a zejména dětí, která musí mít nárok na potřebnou ochranu a takovou pomoc, aby mohla plnit svou úlohu. Dítě pak ve smyslu těchto mezinárodních dokumentů potřebuje pro svou tělesnou a duševní nezralost zvláštní záruky, péči a odpovídající právní ochranu před narozením a po něm. Listina základních práv a svobod věnuje pozornost dětem a rodině v článku 32 tak, že dává rodičovství a rodinu pod ochranu zákona a dětem a mladistvým zaručuje zvláštní ochranu. Zákon o SPO proto také respektuje jeden ze základních principů fungování rodiny, a to právo a povinnost rodičů společně vychovávat a pečovat o děti a pokud je toho třeba požadovat pomoc. Jakékoliv zasahování do soukromí a rodinného života je možné teprve tehdy, jestliže rodiče nebo osoby odpovědné za výchovu dětí o to požádají a nebo se o ně nemohou nebo nechtějí starat. Zákon o SPO tak určuje sociální události a míru ingerence státu a jeho orgánů do soukromí a rodinného života. Proto je třeba, aby pro orgány, které vykonávají sociálně-právní ochranu, tj. zejména okresní úřady a obce, ale i pro MPSV a Úřad pro mezinárodněprávní ochranu dětí v Brně, byl vytvořen právní předpoklad, který v souladu s Listinou základních práv a svobod a Úmluvou o právech dítěte umožní těmto orgánům účinně sociálně-právní ochranu realizovat.

Vymezení sociálně-právní ochrany dětí

Zákon o SPO takto vymezuje sociálně-právní ochranu dětí ( dále jen SPO), a pokud jde o ochranu práv dítěte podle dalších právních předpisů, které ji též upravují, konstatuje, že nejsou touto úpravou dotčeny.

Zákonem se vymezuje, v souladu s Úmluvou o právech dítěte, pojem dítě; dítětem je osoba nezletilá (§ 2). Dosažení zletilosti se řídí občanským zákoníkem. Podle čl. 1 Úmluvy o právech dítěte se dítětem rozumí každá lidská bytost mladší 18 let, pokud podle právního řádu, jenž se na dítě vztahuje, není zletilosti dosaženo dříve. Podle § 8 občanského zákoníku způsobilost fyzické osoby vlastními právními úkony nabývat práv a brát na sebe povinnosti ( způsobilost k právním úkonům) vzniká v plném rozsahu zletilostí, které se nabývá dovršením 18 roku věku. Před dosažením tohoto věku se zletilosti nabývá jen uzavřením manželství. Nezletilí pak podle § 9 občanského zákoníku mají způsobilost jen k takovým právním úkonům, které jsou svou povahou přiměřené rozumové a volní vyspělosti odpovídající jejich věku.

Zákon ukládá povinnost poskytovat SPO dětem, které mají na území ČR trvalý nebo povolen trvalý nebo dlouhodobý pobyt, bez zřetele na skutečnost, zda se jedná o českého občana či cizince. Přitom zákon odkazuje na zvláštní předpis, kterým je zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky. Tento zákon upravuje trvalý pobyt, ale namísto dlouhodobého pobytu cizinců zavádí přechodný pobyt cizinců, který má různé formy a zahrnuje celou řadu krátkodobých pobytů. Společným znakem přechodných pobytů je povinnost hlášení místa pobytu na území České republiky na Policii ČR. V přechodných ustanoveních tohoto zákona se pak stanoví, že kde jiné předpisy hovoří o povolení k dlouhodobému pobytu, rozumí se tím právě nově zavedený přechodný pobyt. Proto zákon o SPO vymezuje dlouhodobý pobyt dítěte – cizince na území ČR jako pobyt ode dne, kterým uplynulo 90 dnů ode dne hlášení. SPO se také v celém rozsahu poskytuje dítěti, které podalo návrh na zahájení řízení o udělení azylu ve smyslu zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a také dítěti, které je oprávněno na území ČR trvale pobývat ve smyslu § 87 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území ČR. Tímto ustanovením se řeší situace dětí – cizinců, svěřených do náhradní výchovy rozhodnutím příslušného orgánu za předpokladu, že alespoň jedna fyzická osoba, jíž je dítě svěřeno, je přihlášena k trvalému pobytu na území ČR nebo se na území ČR nachází ústav, ve kterém je dítě umístěno.

Povinnost poskytovat dětem SPO

Zákon ukládá povinnost poskytovat SPO také dětem, které nemají na území ČR povolen trvalý nebo dlouhodobý pobyt ( § 2 odst. 3 a § 37) s tím rozdílem, že hovoří o poskytování SPO v nezbytném rozsahu. Poskytnutí SPO je pak rozloženo mezi obec a okresní úřad tak, že obci se ukládá učinit opatření k ochraně života a zdraví a zajistit uspokojování základních potřeb dítěte v nejnutnějším rozsahu, včetně zdravotní péče, přičemž obec musí zkoumat, zda se jedná o situaci, kdy se dítě ocitlo bez jakékoliv péče, nebo jsou-li jeho život nebo příznivý vývoj vážně narušeny nebo ohroženy. O přijatých opatřeních musí obec neprodleně uvědomit okresní úřad, který je povinen učinit další nezbytná opatření směřující k ochraně dítěte a je-li to možné uvědomit o této skutečnosti neprodleně zastupitelský úřad státu, jehož je dítě občanem. Současně je okresní úřad povinen projednat s ním způsob spojení dítěte s rodiči nebo jinými osobami za dítě odpovědnými. O této skutečnosti podá okresní úřad také zprávu Úřadu pro mezinárodněprávní ochranu dítěte v Brně. Nezbytnými opatřeními, která by měl okresní úřad učinit, jsou zejména :

– podání návrhu na nařízení předběžného opatření,

– podání návrhu na ustanovení poručníka nebo opatrovníka dítěte,

– podání návrhu na ústavní výchovu dítěte a zprostředkování umístění dítěte v azylovém zařízení.

Povinnost poskytnout nezletilému občanu, který nemá na území ČR trvalý pobyt, pomoc je také upravena v § 8a odst. 3 zákona č. 482/1999 Sb., o sociální potřebnosti, který určuje rozsah takové pomoci v podobě dávek a služeb sociální péče rovněž v nezbytném rozsahu a za předpokladu, že takovému občanu hrozí vážná újma na zdraví nebo je ohrožena jeho řádná výchova a pomoc nelze poskytnout podle zvláštních zákonů. Pomoc lze ve smyslu tohoto ustanovení poskytnout formou věcné nebo peněžité dávky, popřípadě služby sociální péče. V současnosti není ojedinělým jevem, že se na území ČR nacházejí děti bez doprovodu rodičů nebo osob odpovědných za jejich výchovu, a to děti ve věku kojenců i adolescentů.

Orgány SPO

Zákon o SPO nemění nic na skutečnosti, že orgány SPO jsou obce, okresní úřady a ministerstvo práce a sociálních věcí § 4). Přibývá však nový orgán sociálně-právní ochrany dětí, a to Úřad pro mezinárodněprávní ochranu dětí, který bude zajišťovat sociálně-

-právní ochranu ve vztahu k cizině a který bude řízen ministerstvem práce a sociálních věcí (§3). Do tohoto Úřadu se transformuje dosavadní Ústředí pro mezinárodněprávní ochranu mládeže, které bylo dosud řízeno ministerstvem spravedlnosti. Na nově zřízený Úřad také přechází z Ústředí všechny jeho kompetence. Právní zakotvení Ústředí pro mezinárodněprávní ochranu mládeže bylo do přijetí zákona o SPO jen ve vládním nařízení č. 59/1964 Sb., o úkolech národních výborů při péči o děti. Toto vládní nařízení bylo předpisy o sociálním zabezpečení, přijatými v roce 1975 zrušeno a zůstalo pouze ustanovení o existenci Ústředí. V činnosti Ústředí i před přijetím zákona o SPO převažovala veřejnoprávní činnost a proto zvítězil koncepční záměr, následně legislativně ošetřen v zákoně o SPO pojmout Ústředí jako orgán sociálně-právní ochrany dětí.

Sociálně-právní ochranu podle zákona o SPO především zajišťují okresní úřady, tj. státní orgány, které dosud také nejvíce úkolů na tomto úseku plní, a dále jsou to obce, které v přenesené působnosti zajišťují celou řadu povinností vyplývajících ze sociálně-právní ochrany, přičemž některé úkoly musí obce plnit i v samostatné působnosti. Oba tyto orgány mají možnost bezprostředně sledovat ochranu práv dítěte a přijímat a činit včas potřebná opatření se znalostí problému.

SPO byla do přijetí zákona o SPO chápána a právně zakotvena jako služba sociální péče. Zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, který i nadále upravuje sociální péči o děti a rodiny s dětmi obsahuje další činnosti, které MPSV, okresní úřady a obce v rámci sociální péče zabezpečují a spolu s SPO tvoří soubor činností, které je třeba dětem a rodinám s dětmi nabízet a poskytovat. Těžiště SPO pak spočívá především v činnosti okresních úřadů, jako orgánů státní správy a soudů, povolaných garantovat ochranu dětí.

Orgánem sociálně-právní ochrany dětí je i ministerstvo práce a sociálních věcí, do jehož kompetence patří obecně „péče o rodinu a děti“.

Nově zákon o SPO upravuje možnost, aby některé nestátní subjekty (nadace, občanská sdružení, církve a další právnické a fyzické osoby) na základě pověření vydaného MPSV plnily některé úkoly v sociálně--právní ochraně dětí, přičemž tyto činnosti zákon o SPO přímo vymezuje (§ 48).

Základní princip sociálně-právní ochrany dětí

Mezi úvodní ustanovení zákona, která určují, co se rozumí sociálně-právní ochranou dětí, kterým dětem se zejména poskytuje, kdo má povinnost ji poskytovat, patří i ustanovení, která hovoří o základních zásadách sociálně-právní ochrany dětí. Tak zákon o SPO stanoví základní princip sociálně-právní ochrany v tom smyslu, že základním a rozhodujícím hlediskem všech orgánů nebo jiných subjektů, které se dítětem zabývají nebo řeší jeho problémy, je zájem dítěte a jeho blaho (§ 5). Zájem dítěte nelze nikdy podřadit zájmům jiným, jako jsou např. zájmy rodičů, rodiny, jiných osob, státu apod. Poprvé se pojem „blaho dítěte“ objevil v právním řádu ČR přijetím Úmluvy o právech dítěte, která v čl. 3 ukládá smluvním státům zajistit dítěti takovou ochranu a péči, která je nezbytná pro jeho blaho a současně zavazuje smluvní strany Úmluvy brát ohled na práva a povinnosti jeho rodičů, zákonných zástupců nebo jiných jednotlivců právně za něj odpovědných. Později o blahu dítěte hovořil § 41 zákona o rodině, který však byl po přijetí zákona o SPO spolu s dalšími ustanoveními zákona o rodině zrušen. Zákon o rodině na mnoha místech užívá pojem zájem dítěte, blaho dítěte je však v této souvislosti pojem obecnější, nadřazený pojmu zájem dítěte.

Děti, jimž zejména SPO náleží

Zákon o SPO demonstrativně vymezuje okruh dětí, jimž zejména SPO náleží (§ 6). Jsou to děti, jejichž rodiče z vážných objektivních nebo subjektivních důvodů neplní nebo nedostatečně plní povinnosti plynoucí z rodičovské zodpovědnosti, popřípadě děti v péči jiných osob, které jsou odpovědné za jejich výchovu a neplní povinnosti vyplývající ze svěření dítěte do jejich péče. Dále jsou to děti, na kterých byl spáchán závažný trestný čin anebo děti, které vzhledem ke svému jednání nebo chování zvýšenou ochranu a pomoc potřebují. Vymezení okruhu těchto dětí má pak význam pro postup orgánů sociálně-právní ochrany při poskytování konkrétní pomoci těmto dětem. Jak již zmíněno, zákon tak pouze demonstrativně stanoví okruhy dětí, které lze považovat za ohrožené nebo narušené při vědomí daleko větší škály situací, jevů a vlivů, které děti ohrožují a narušují. Jsou to nejen děti, jejichž rodiče zemřeli a je třeba urychleně řešit jejich další osud, nejlépe některou z forem náhradní rodinné péče, ale i děti, jejichž rodiče neplní svoje povinnosti buď proto, že nechtějí nebo nemohou. Jsou to i děti, jejichž rodiče jsou při výkonu práv a povinností plynoucích z rodičovské zodpovědnosti nečinní, tj. svoji rodičovskou zodpovědnost nevykonávají například tím, že cestují po republice nebo po světě a svoje děti ponechávají známým nebo příbuzným, nebo jsou v péči zdravotnického či školského zařízení. Jsou to i děti zneužívané, zanedbávané a týrané nebo děti s takovými poruchami chování a pácháním takových skutků, které by při trestní odpovědnosti těchto dětí byly trestnými činy. Zákon však nepředpokládá v řadě situací jednorázovou událost či krátkodobé působení, ale naopak předpokládá, že tyto skutečnosti trvají takovou dobu nebo jsou takové intenzity, že nepříznivě ovlivňují vývoj dítěte nebo jsou příčinou nepříznivého vývoje dítěte.

Oprávnění – nikoli povinnost

Pro respektování další důležité zásady poskytovat SPO všem dětem, které ji potřebují, a rodičům při výchově dětí a péči o ně pomáhat a pomoc nabízet obsahuje zákon o SPO další významná ustanovení, která reagují právě na zásadu činit vše pro blaho a v nejlepším zájmu dítěte.

Zákon totiž zakotvuje oprávnění každého upozornit rodiče na závadné chování jejich dětí (§ 7), a také oprávnění každého upozornit kterýkoliv z orgánů sociálně-právní ochrany na skutečnost, že došlo k porušení nebo zneužití rodičovské zodpovědnosti, na skutečnost, že rodiče nemohou tyto povinnosti plnit nebo na skutečnost, že se jedná o další situace, které děti ohrožují nebo narušují (§ 6 odst. 1, písm. b) až e). Toto ustanovení má velký význam pro zjišťování porušování práv dětí zejména v rodině, kdy s ohledem na rodinné soukromí jen osoby z nejbližšího okolí o takové skutečnosti vědí a obávají se tyto skutečnosti sdělit, natož zasáhnout. Oprávnění těchto osob nelze považovat za porušování práva rodičů v péči o děti a při jejich výchově (čl. 32 Listiny základních práv a svobod), ale je nutno je chápat jako nutný předpoklad pro zamezení hrubého porušování práv dětí, kdy děti, zejména nízkého věku, nemají možnost se jakkoli bránit.

Jedná se o oprávnění každé osoby, a nikoliv o její povinnost, při jejímž nesplnění by jinak musela být stanovena sankce. Proto uvedená úprava v žádném směru nemění § 168 trestního zákona o neoznámení trestného činu, který stanoví trestněprávní odpovědnost za neoznámení vyjmenovaných trestných činů mezi které patří například i trestný čin týrání svěřené osoby.

Obsah § 7 zákona o SPO byl upraven v § 42 novely zákona o rodině č. 91/1998 Sb., který je i s některými dalšími ustanoveními k 1. 4. 2000 zrušen a obsažen právě ve zmíněném § 7. Účelem § 7 je chránit děti, kterým je nějakým způsobem ubližováno nebo nejsou dodržována a chráněna jejich práva zejména v prostředí, které bývá dlouho skryto před zraky veřejnosti a zejména institucí, které mají ze zákona povinnost chránit děti, nejčastěji v rodině. Porušování práv dětí a jejich zanedbávání, zneužívání a týrání bývá často dlouho skryto také proto, že osoby, které se o těchto skutečnostech dozví, se obávají svoje poznatky sdělit z obavy útoku těch, kteří dětem ubližují, z výslechů u orgánů činných v trestním řízení, soudů, u orgánů SPO. Z těchto důvodů je ochrana sdělení těchto osob upravena v § 57 zákona o SPO a z hlediska ochrany písemných údajů o těchto osobách v § 55 odst. 5 zákona o SPO.

Právo dítěte obracet se na příslušné orgány

Zákon o SPO také zajišťuje dítěti právo obracet se na příslušné orgány ale i zařízení SPO a další orgány se žádostí o ochranu, a to i bez vědomí svých zákonných zástupců (§ 8 odst. 1). Současně se pro tyto orgány stanoví povinnost poskytnout dítěti pomoc. To znamená, že pokud se dítě na takový orgán samo obrátí, je takový orgán povinen buď sám dítěti pomoci (je-li to v jeho možnostech), nebo upozornit na tuto situaci např. orgán sociálně-právní ochrany, nebo jiný orgán, který může dítěti konkrétní pomoc zajistit. To, že dítě se může obrátit na orgány nebo další subjekty bez vědomí svých zákonných zástupců, má velký význam pro zjištění skutečné situace, v jaké se dítě nachází. Zákon tak vytváří předpoklad k včasnému odhalování skutečností, které mohou znamenat porušení práv dítěte, ale které lze v řadě případů již v počátku řešit sociálně preventivními aktivitami příslušných institucí. Orgány, na něž se může dítě obracet, jsou zejména okresní úřady, obce, soudy a orgány Policie ČR.

Dítě má právo vyjadřovat se ke svým záležitostem

Velmi významné je zakotvení práva dítěte, které je schopno formulovat své vlastní názory, vyjadřovat se ke svým záležitostem při jejich projednávání (§ 8 odst. 2). Dítě tak může zřetelně projevit svůj názor při rozhodování o výchovných opatřeních i při řešení všech závažných otázek, které se ho týkají, a to i bez přítomnosti rodičů nebo jiných osob odpovědných za výchovu dítěte.

Neméně významná je úprava, že záležitostem, které se dítěte týkají, se musí věnovat pozornost. Zajišťuje se tak, že právo dítěte vyjadřovat se ke svým záležitostem není jen formální. Tímto ustanovením je spolu s dalšími ustanoveními zákona o SPO, zákona o rodině a občanského soudního řádu naplněn článek 12 Úmluvy o právech dítěte.

Rodiče a jiné odpovědné osoby

Také rodičům a jiným osobám odpovědným za výchovu dítěte se zákonem zajišťuje právo obracet se s žádostí o pomoc na orgány sociálně-právní ochrany nebo jiné státní orgány, a ty pak jsou povinny v rámci své působnosti jim poskytnout pomoc (§ 9). Půjde zejména o řešení výchovných problémů s dětmi, problémů v mezilidských vztazích mezi členy rodiny, řešení sociálních otázek apod. Pomoc nemusí být poskytnuta jen v rámci zákona o SPO, ale např. ve smyslu zákona o rodině, občanského soudního řádu sepsáním různých návrhů či podnětů. Důležitou pomocí je i zprostředkování pomoci nebo poskytnutí pomoci při řešení hmotné situace rodin s dětmi různými dávkami státní sociální podpory, sociální péče nebo důchodového a nemocenského pojištění. Rovněž tak zprostředkováním pomoci formou služeb sociální péče. Poradenství, poskytnutí konkrétní pomoci či její zprostředkování u jiných institucí je významnou součástí SPO ve smyslu čl. 32 odst. 5 Listiny základních práv a svobod a Úmluvy o právech dítěte.